नेपालको निजामती प्रशासन राज्य सञ्चालनको मेरुदण्ड हो भन्ने कुरा केवल औपचारिक भनाइ मात्र होइन, व्यवहारिक यथार्थ पनि हो । नीति निर्माणदेखि कार्यान्वयन, सेवा प्रवाहदेखि विकास व्यवस्थापनसम्म सबै तहमा निजामती संयन्त्र नै राज्यको चलायमान “मेकानिज्म” हो । तर यही संरचनाभित्रको एउटा अत्यन्त संवेदनशील, दीर्घकालीनरूपमा विवादित र संस्थागत असन्तुलनले ग्रस्त पक्ष भनेको सरुवा प्रणाली हो । सरुवालाई कर्मचारी व्यवस्थापनको सामान्य प्रशासनिक प्रक्रिया मात्र मान्ने दृष्टिकोण अब अपर्याप्त भइसकेको छ, किनकि यसले राज्यको सेवा न्याय, संघीय सन्तुलन, प्रशासनिक दक्षता र संस्थागत विश्वास सबैलाई प्रत्यक्ष प्रभावित गर्छ ।
निजामती सेवा ऐन, २०४९ र यस सम्बन्धी नियमावली, २०५० ले सरुवालाई विधिसम्मत, पूर्वानुमानयोग्य र भौगोलिक सन्तुलनयुक्त बनाउन खोजे पनि व्यवहारमा यसको कार्यान्वयन लगातार कमजोर रहँदै आएको छ । यो ऐन ११ पटक संशोधन भइसक्दा पनि सरुवाको मूल समस्या संरचनागत रूपमा यथावत् रहनु राज्यको प्रशासनिक सुधार प्रक्रियामै गहिरो चुनौतीको संकेत हो ।
नेपालमा निजामती प्रशासनको प्रारम्भिक चरण पूर्णतः केन्द्रीकृत र व्यक्ति केन्द्रित थियो । २०१३ सालको निजामती सेवा ऐनले पहिलो पटक कानुनी संरचना निर्माण गरे पनि सरुवालाई व्यवस्थित प्रणालीका रूपमा विकास गर्न सकेन । त्यतिबेला सरुवा “अख्तियारप्राप्त अधिकारीको तजबिज” मा आधारित थियो, जसले प्रशासनिक निर्णयलाई कानुनीभन्दा बढी राजनीतिक र व्यक्तिगत प्रभावमा निर्भर बनायो ।
२०४६ को राजनीतिक परिवर्तनपछि प्रशासन सुधारलाई राज्यको प्राथमिक एजेन्डा बनाइयो । त्यसैको परिणामस्वरूप २०४९ को निजामती सेवा ऐन जारी भयो, जसले सरुवालाई पहिलो पटक संस्थागत ढाँचामा ल्याउने प्रयास गर्यो । सरुवालाई निश्चित अवधि, भौगोलिक सन्तुलन र समयतालिकामा आधारित गर्ने व्यवस्था गर्यो ।
नियमावलीले यसलाई अझ विस्तृत बनाउँदै प्रक्रिया, मापदण्ड र जिम्मेवारी स्पष्ट गर्यो । सरुवा कसले गर्ने, कहिले गर्ने, कुन समयमा गर्ने, कति अवधि पुगेपछि गर्ने, के–कस्तो विधि र प्रक्रिया पूरा गरेर सरुवा गर्ने भनेर धेरै हदसम्म किटानी र स्पष्ट व्यवस्था ऐन र नियमावलीले गरेको छ ।
तर कानुनी संरचना बलियो भए पनि व्यवहारमा त्यसको आत्मा कमजोर रह्यो । सरुवा प्रणाली क्रमशः “नियम आधारित व्यवस्था” बाट “व्यवस्थापनात्मक सौदाबाजी” तर्फ सर्दै गएको देखिन्छ । यही संक्रमणले आजको असन्तुलित संरचना जन्माएको हो ।
ऐन र नियमावलीले सरुवालाई स्पष्टरूपमा परिभाषित गरे पनि व्यवहारमा यसको प्रयोग असमान र चयनात्मक छ । ऐनले कर्मचारीलाई भौगोलिक क्षेत्र हेरेर डेढदेखि दुई वर्षको अवधि नपुगी सरुवा गर्नुपर्ने व्यवस्था गरेको छ । तर, व्यवहारमा कतिपय कर्मचारी एउटै मन्त्रालय वा निकायमा वर्षौँसम्म टिकिरहेका छन् ।
मुलुकमा दुई तिहाइ बहुमत नजिकको बलियो सरकार छ । उसले सिंहदरबारभित्र मात्र दुई वर्षभन्दा बढी समयदेखि कार्यरत करिब दुई हजार र काठमाडौँ उपत्यकाभित्र पाँच वर्षभन्दा बढी बसिरहेका करिब पैँतालीस सय कर्मचारीको सरुवा गर्न प्रयास थालेको देखिएको छ । तर व्यवहारमा उसका कदमहरू पनि चयनात्मक देखिएका छन् । बढी बसेको सूचीको उपल्लो क्रमबाट सरुवा हुनुपर्नेमा चयनात्मक रूपमा सरुवा गर्ने गरिएको छ । यस्तो सरुवाप्रति प्रश्न उठ्नु स्वाभाविक नै हुन्छ।
सरुवा प्रणालीले कर्मचारीलाई चक्रमा चलाउने उद्देश्य राखेको भए पनि व्यवहारमा केन्द्रमै स्थायीकृत गर्ने प्रवृत्ति विकसित भएको छ । यसले प्रशासनिक गतिशीलता कमजोर बनाएको मात्र होइन, संघीय शासन प्रणालीको मूल मर्मलाई पनि प्रभावित गरेको छ ।
सरुवा प्रणालीको सबैभन्दा गहिरो समस्या यसको “पहुँच–आधारित वितरण” हो । प्रशासनिक निर्णयमा राजनीतिक सम्बन्ध, व्यक्तिगत नेटवर्क र संस्थागत प्रभाव निर्णायक तत्त्व बनेका छन् । परिणामस्वरूप एउटै समूहका कर्मचारीहरू सिंहदरबार, मन्त्रालय र उपत्यका केन्द्रित निकायमा लामो समयसम्म टिकिरहने प्रवृत्ति विकसित भएको छ ।
यसले “रैथाने कर्मचारी संस्कृति” निर्माण गरेको छ, जहाँ केही कर्मचारी प्रशासनिक केन्द्रमा स्थायीजस्तो उपस्थिति बनाइरहन्छन् । उनीहरू नीति निर्माण, निर्णय प्रक्रिया र स्रोत वितरणसँग प्रत्यक्ष रूपमा जोडिन्छन् । यसले प्रशासनिक शक्ति केही सीमित समूहमा केन्द्रित गरिदिएको छ ।
यसको विपरीत, पहुँचविहीन वा कम प्रभाव भएका कर्मचारीहरू दुर्गम, ग्रामीण र सेवा प्रवाह कठिन हुने क्षेत्रमा लामो समयसम्म खटिन बाध्य छन् । यो केवल भौगोलिक असन्तुलन होइन, अवसर असमानताको संस्थागत रूप हो । यस्तो संरचनाले कर्मचारी मनोबल कमजोर बनाउने मात्र होइन, सेवा प्रवाहको गुणस्तरमा पनि प्रत्यक्ष असर पार्छ ।
संघीय शासन प्रणालीले कर्मचारी वितरणलाई विकेन्द्रित र सन्तुलित बनाउने अपेक्षा गरेको थियो । तर, व्यवहारमा संघीयता “अधिकारको विकेन्द्रीकरण” मा सीमित रहँदा तथा कतिपय अवस्थामा प्रदेश र स्थानीय सरकारले आफ्नो अधिकारको समुचित प्रयोग गर्न नसक्दा “मानव संसाधनको विकेन्द्रीकरण” कमजोर बनेको छ ।
प्रदेश र स्थानीय तहमा कर्मचारी अभाव गम्भीर छ, जबकि केन्द्रमा अतिरिक्त कर्मचारीको चाप छ । कतिपय मन्त्रालयमा काज र अतिरिक्त दरबन्दीमा कर्मचारी थुप्रिएका छन् भने स्थानीय तहहरूमा प्रमुख प्रशासनिक पदसमेत खाली रहने अवस्था देखिन्छ ।
यसले संघीयताको व्यवहारिक कार्यान्वयनमा संरचनागत कमजोरी देखाउँछ । अधिकार तल गयो । तर, क्षमता तल पुगेन । यही असन्तुलनले सेवा प्रवाहलाई असमान बनाएको छ ।
संघीय मामिला तथा सामान्य प्रशासन मन्त्रालयले चैत १९ गते ७८ जना शाखा अधिकृतको सरुवा गर्दा यसलाई प्रणाली सुधारको संकेतका रूपमा प्रस्तुत गरियो । तर, सरुवाको आधार, कारण र मापदण्ड सार्वजनिक नगरिँदा पारदर्शितामाथि प्रश्न भने उठेकै छ ।
कतिपय सरुवा अवधि नपुगी गरिएको देखिनु, कानुनले तोकेको प्रक्रियासँग मेल नखानु र समयतालिकाबमोजिम नहुनु, आधार तथा कारण नखुलाइनु, अवसरको मुखमा पुगेको बेला सरुवा गरिनु र अख्तियारी नपाएको अधिकारीको निर्णयबाट सरुवा गरिनुले सरुवामा अझै नियमको पालनाभन्दा नियतको खोट देखिने गरेको छ ।
अहिले पनि सरुवामा विवेकभन्दा तजबिज र कानुनभन्दा स्वेच्छाचारिता हाबी रहेको प्रस्ट देखिन्छ । सरुवाजस्तो संवेदनशील प्रशासनिक प्रक्रियामा पारदर्शिता र पूर्वानुमानयोग्य नहुनु प्रशासनिक विश्वास कमजोर बनाउने प्रमुख कारण हो ।
सरुवा प्रणाली सुधारका लागि विभिन्न समयमा कार्यदल र समिति गठन गरिएका छन् । ती कार्यदलहरूले सरुवामा योग्यता, अनुभव, तालिम र भौगोलिक सन्तुलनको अभाव रहेको निष्कर्ष निकालेका थिए । काज सरुवाको दुरुपयोग, सरुवा भएपछि कार्यालयमा उपस्थित नभई पुनः सरुवा माग्ने प्रवृत्ति, राजनीतिक प्रभाव र प्रशासनिक विवेकमाथिको दबाबजस्ता समस्या स्पष्ट रूपमा औँल्याइएका थिए ।
तर यी सुझावहरू कार्यान्वयनमा नजाँदा समस्या समाधान हुनुको सट्टा झन् गहिरिएको छ । यसले नेपालमा नीति निर्माण र नीति कार्यान्वयनबीचको संरचनात्मक खाडललाई उजागर गर्छ। कानुन र मापदण्ड बने पनि पालना कमजोर हुनु प्रशासनिक प्रणालीको “अनुशासन संकट” हो ।
निजामती सरुवा प्रणाली नेपालको प्रशासनिक संरचनाको सबैभन्दा संवेदनशील पक्ष हो । यसको ऐतिहासिक विकासक्रम हेर्दा स्पष्ट हुन्छ-यो प्रणाली स्वेच्छाचारी अभ्यासबाट कानुनीकरण हुँदै आए पनि अझै संस्थागत परिपक्वतामा पुगेको छैन।
आजको मुख्य समस्या कानुनको अभाव होइन, कार्यान्वयनको कमजोरी, पहुँच-आधारित निर्णय प्रणाली र संस्थागत अनुशासनको अभाव हो । सरुवा प्रणाली असन्तुलित रहँदासम्म संघीयता प्रभावकारी बन्न सक्दैन, सेवा प्रवाह न्यायोचित हुन सक्दैन र प्रशासनिक दक्षता सुधार हुन सक्दैन ।
अब सुधार केवल मापदण्ड वा निर्देशिकामा सीमित रहनु हुँदैन। सरुवालाई पूर्णरूपमा डिजिटल, पारदर्शी, समयबद्ध र स्वतः ट्र्याक हुने प्रणालीमा रूपान्तरण गर्नु आवश्यक छ । साथै राजनीतिक प्रभावबाट प्रशासनलाई अलग गर्ने संस्थागत सुरक्षा प्रणाली विकास नगरी सरुवा प्रणाली सुधार सम्भव छैन ।
अन्ततः सरुवा प्रणाली सुधार केवल कर्मचारी व्यवस्थापनको विषय होइन, यो राज्य शासनको गुणस्तर, संघीय संरचनाको सफलता र सार्वजनिक सेवाको न्यायसँग प्रत्यक्ष जोडिएको दीर्घकालीन राष्ट्रिय सुधारको आधार हो ।
— अधिवक्ता अर्जुनबहादुर खड्का
